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Depuis la révolution du 14 janvier 2011, la Tunisie vit sous le signe de la transition. Comment s’y prendra le pays ? Quelle articulation réussira-t-il entre légitimité révolutionnaire et légalité constitutionnelle sachant d’une part que le dispositif constitutionnel légué depuis 1959 aété inapte en l’état à encadrer le changement et que d’autre part la révolution populaire s’est faite sans leadership politique capable de mener à terme le processus de transition démocratique. L’équation a été, comme on le verra, périlleuse mais nullement irréalisable. Elle passera, suivant un processus en trois actes, par le registre du bricolage juridique (I) avant d’atteindre sa phase de normalisation « institutionnelle » (II) puis celle de ses premières fondations démocratiques (III).
I – ACTE I DE LA TRANSITION DEMOCRATIQUE (14 JANVIER 2011 – MARS 2011) : SOUS LE SIGNE DU BRICOLAGE JURIDIQUE.
Commençant le 14 janvier au soir et s’achevant avec la mise à mort de la constitution du 1er juin 1959, le premier acte du processus est paru à bien des égards chaotique. Deux moments en marquent l’évolution générale.
Les préoccupations des acteurs politiques et de la société civile portaient dans un premier moment sur ce qu’on pourrait appeler « les architectures constitutionnelles ». Il s’agissait pour tous d’évaluer les falsifications de la constitution du 1er juin 1959 mais aussi paradoxalement son potentiel mobilisable. Une question occupait tous les esprits. La transition démocratique au moyen d’une constitution configurée au service de l’autoritarisme est-elle possible ? C’est ce paradoxe qui marque le déclenchement du processus transitionnel (I-1).
Le vent révolutionnaire (Casbah I et Casbah II) finira par rattraper le fragile édifice construit non sans torsion sur la base des articles 56, puis 57 et enfin 28 relatifs à la vacance et à la délégation du pouvoir. Il scellera la mort de la constitution du 1er juin 1959 avec sa suspension pure et simple, emportera les institutions de l’ancien régime qui en sont issues et s’ouvrira sur une nouvelle organisation provisoire des pouvoirs publics (I-2).
I-1) Acte I scène 1 : Paradoxes et codage constitutionnel : La voie étroite des articles 56 et 57 de la constitution du 1er juin 1959
Au soir du 14 janvier 2011, après déroute de l’ancien président de la république fuyant le territoire national, le pays est rentré dans une zone de turbulence au sommet de l’Etat. En l’espace de quelques heures et sous la direction de Mohamed Ghannouchi – au poste de premier ministre depuis 12 ans-, le pays est passé du régime de l’empêchement provisoire de la présidence de la République avec mobilisation de l’article 56 de la constitution du 1er juin 1959 à celui de la vacance définitive avec mobilisation de l’article 57, laissant se profiler le scénario d’élections présidentielles et de législatives anticipées. En réalité, sous la pression des mouvements protestataires (Casbah 1 et 2) qu’attisait le souffle révolutionnaire, l’édifice ainsi bricolé devait s’effondrer. Les voies sinueuses empruntées à la constitution du 1er juin 1959 se sont avérées étroites alors mêmes qu’elles semblaient indispensables au « minimum de codage » constitutionnel du processus transitionnel.
Ainsi au soir du 14 janvier 2011, Mohamed Ghanouchi faisait cette déclaration hallucinante qu’en vertu des dispositions de l’article 56 de la Constitution qui dispose qu’en cas d’empêchement provisoire le président de la république peut déléguer par décret ses attributions au Premier ministre, il assumait, à partir de cet instant, l’exercice des fonctions de président de la république. Or, ce subterfuge légal a été considéré immédiatement à sa déclaration comme un acte de « forfaiture ». Aussi a-t-il été immédiatement abandonné au profit de l’article 57 sur la vacance du Président de la République pour cause de décès, de démission ou d’empêchement absolu.
Ce n’est pas sans torsion ni du reste sans hésitations qu’il a été fait recours à l’article 57 pour couvrir d’un minimum de légalité constitutionnelle la vacance du pouvoir. L’évasion d’un président de la république est un fait hors hypothèses constitutionnelles. Parti sans avoir démissionné de sa fonction à la tête de l’Etat et sans avoir délégué ses pouvoirs au premier ministre, il créa une situation totalement inédite que ne pouvait couvrir que l’application « aux forceps » de l’article 57 avec l’investiture immédiate du président de la chambre des députés, monsieur Foued Mbazâa, des fonctions de chef de l’Etat par intérim. Celle-ci lui fut accordée par le conseil constitutionnel [C.C. Avis n°1 du 15 janvier 2011]. Ainsi retrouvant ses fonctions de premier ministre, M.Mohamed Ghanouchi formera le 17 janvier 2011 un premier gouvernement dit d’union nationale qui, fortement contesté et discrédité, sera remanié et épuré de certains de ses membres, les anciens du régime et du Rassemblement constitutionnel démocratique (RCD), parti du président déchu et son instrument de frappe et de propagande. Le deuxième gouvernement d’Union nationale formé le 27 janvier n’aura pas plus de chance. Il ne résistera pas aux manifestations marquées par la violence et la revendication d’une Asssemblée nationale constituante originaire, seule apte à donner au peuple révolutionnaire sa souveraineté et sa capacité à prendre son destin en main.
Il ne fait pas de doute que le régime de l’article 57 était peu adapté à la situation d’effervescence révolutionnaire que traversait le pays. L’intérim, limité à une période de 45 à 60 jours, devait se clore le 15 mars 2011 au plus tard par l’organisation d’élections présidentielles. Si selon le texte, le président par intérim disposait des attributions dévolues au Président de la république, il ne pouvait cependant recourir au référendum, ni démettre le gouvernement, ni dissoudre la chambre des députés, ni prendre les mesures exceptionnelles nécessitées par les circonstances (Art.46). Au cours de cette période, il ne pouvait y avoir ni modification de la constitution, ni présentation d’une motion de censure ; seulement l’organisation d’élections présidentielles ! Or personne n’était prêt à s’en tenir là et à sacrifier sur l’autel d’une constitutionnalité étriquée la révolution démocratique. La réponse s’imposa par la démission forcée du premier ministre Ghannouchi (27 février 2011) et son remplacement par Monsieur Beji Caid Essebsi, premier ministre d’un gouvernement transitoire mis au défi de mener le pays à bon port, vers ses premières élections démocratiques.
I-2 : Acte I scène 2 : ruptures et ingénierie constitutionnelle = la mort programmée de la constitution du 1er juin 1959
Trois mesures « d’ingénierie constitutionnelle » ont précipité la mort de la constitution du 1er juin 1959. La mobilisation de son article 28 sur l’exercice du pouvoir législatif ; la saisine d’un Conseil constitutionnel moribond pour avis sur la délégation du pouvoir législatif au profit du chef de l’Etat par intérim ; l’adoption par la chambre des députés de la loi habilitant le chef de l’Etat par intérim à prendre des décrets-lois. Cette délégation intervenait dans les domaines suivants : l’amnistie générale, les droits de l’homme et des libertés fondamentales, le système électoral, la presse, l’organisation des partis politiques, les associations et les organisations non gouvernementales, la lutte contre le terrorisme, le développement économique, la promotion sociale, les finances et la fiscalité, la propriété, l’éducation et la culture, la lutte contre les fléaux et calamités, les conventions internationales relatives aux engagements financiers de l’Etat, les conventions internationales dans les domaines du commerce, de la fiscalité, de l’économie et des investissements, les conventions internationales relatives au travail et au secteur social, les conventions internationales relatives aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales. C’est ainsi qu’en se dépouillant du pouvoir législatif au profit du chef de l’Etat par intérim, les deux chambres signaient solennellement leur fin.
Opération complexe d’une mort annoncée, elle devait s’achever par la suspension pure et simple de la constitution, la dissolution des principales instances de représentation et de délibérations politique qui en sont issues (chambre des députés, chambre des conseillers, conseil constitutionnel, conseil économique et social), ainsi que par la programmation d’élections le 24 juillet en vue de la formation d’une Assemblée nationale constituante chargée d’élaborer une nouvelle constitution. L’opération devait ouvrir sur de nouvelles perspectives et être couronnée par la promulgation du décret-loi sur l’organisation provisoire des pouvoirs publics.
En attendant, plusieurs mesures d’apaisement politique et d’encadrement du processus de transition seront édictées sous forme de Décret-loi, projetant la Tunisie dans une nouvelle réalité en devenir :
– l’amnistie de toute personne ayant fait l’objet avant le 14 janvier d’une condamnation ou d’une poursuite judiciaire quel que soient son degré ou sa catégorie en raison de certaines infractions précisées dans le texte avec réintégration de leur emploi et la demande de réparation;
– l’adhésion à certains traités et instruments internationaux des droits de l’homme, dont et non des moindres, la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées ;
– le protocole facultatif se rapportant au pacte international relatif aux droits civils et politiques;
– le statut de Rome de la cour pénale internationale adopté le 17 juillet 1998 et à l’accord sur les privilèges et immunités de la cour adopté à New York le 9 septembre 2002 ;
– le protocole facultatif se rapportant à la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
ACTE II DU PROCESSUS TRANSTIONNEL : NORMALISATION ET MISE EN PLACE D’AUTORITES INDEPENDANTES « SUI GENERIS »
Durant cette phase, et malgré de sérieuses turbulences dues notamment à la crise sociale qui sévissait, la vie politique semblait rentrer dans une sorte de « normalisation » institutionnelle. Elle sera le fait d’un gouvernement provisoire qui, quoique malmené, fera preuve d’esprit novateur sous la conduite d’un homme d’Etat formé à l’école bourguibienne : M. Béji Caïd Essebsi. Plusieurs actes ont participé de ce nouvel encadrement juridique : la promulgation du décret-loi sur l’organisation provisoire des pouvoirs publics (II-1) la mise en place de nouvelles institutions sui generis chargées de la transition démocratique (II-2).
Acte II scène 1 : De L’organisation provisoire des pouvoirs publics.
L’élection d’une Assemblée nationale constituante à l’horizon du 24 juillet 2011, avait été annoncée le 3 mars 2011 par le chef de l’Etat par intérim dans un discours télévisé à la nation. Date historique, rappelant à un jour près celle que plus de cinquante ans auparavant a vu l’abolition de la monarchie et la proclamation de la république, elle sera le nouveau cap vers lequel tendra le pays, à sa tête M. Mbazaa dont le mandat intérimaire expirait le 15 mars.
Une nouvelle configuration de l’action politique s’imposait à travers l’organisation provisoire des pouvoirs publics [Décret-loi n° 14 du 23 mars 2011, JORT n° 20 du 25 mars 2011, pp. 363]. Texte bref comprenant 19 articles, il n’est en réalité ni momentanément un décret ni ne sera ultérieurement une loi. N’ayant plus aucune attache avec l’ancien ordonnancement de la constitution du 1er juin 2011 devenue caduque, il est paradoxalement un acte constitutif, générateur dune nouvelle légalité, fondateur d’un ordre nouveau constitutionnel. Il organise le fonctionnement provisoire des institutions de l’Etat, « jusqu’à ce qu’une assemblée nationale constituante, élue au suffrage universel, libre, direct et secret selon un régime électoral pris à cet effet, prenne ses fonctions » (art 1er). Il dissout officiellement la chambre des députés, des conseillers, le conseil constitutionnel et le conseil économique et social (art 2). Il redéfinit le pouvoir législatif désormais exercé sous forme de décrets-lois promulgués par le chef de l’Etat après délibération en conseil des ministres ( art 4 et 5) ainsi que le pouvoir exécutif confié à un Président de la République par intérim assisté d’un gouvernement provisoire dirigé par un Premier ministre à qui il sera interdit de présenter leur candidature à l’Assemblée nationale constituante (art 6 à 15). Le texte maintient en l’état, conformément à ses lois et règlements en vigueur, le fonctionnement du tribunal administratif et de la cour des comptes (art.3), des collectivités locales (les conseils municipaux, les conseils régionaux et les structures auxquelles la loi confère la qualité de collectivité publique (art. 16), l’organisation et le fonctionnement du pouvoir judiciaire (art.17).
Plus que par ses dispositions, le texte est intéressant par son préambule et son exposé des motifs qui remettent au fondement du pouvoir certains principes auxquels le régime de la dictature a profondément attenté : la souveraineté du peuple, le suffrage universel libre et équitable, l’incompatibilité dans l’exercice des mandats :
« Considérant que le peuple Tunisien est souverain et exerce sa souveraineté par le biais de ses représentants élus au suffrage direct, libre et équitable ;
Considérant que le peuple a exprimé au cours de la révolution du 14 janvier 2011 sa volonté d’exercer sa pleine souveraineté dans le cadre d’une nouvelle constitution,
Considérant que la situation actuelle de l’Etat, après la vacance définitive de la Présidence de la République le 14 janvier 2011, telle que constatée par le conseil constitutionnel dans sa déclaration publiée au Journal Officiel de la République Tunisienne en date du 15 janvier 2011, ne permet plus le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, et que la pleine application des dispositions de la constitution est devenue impossible,
Considérant que le Président de la République est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect de la loi et de l’exécution des traités, et qu’il veille au fonctionnement régulier des pouvoirs publics et assure la continuité de l’Etat ».
Acte d’organisation provisoire des pouvoirs publics, il a pris la place d’une constitution qui a épuisé ses fonctions historiques. Quoique de valeur juridique indéfinie dans un ordre normatif en pleine recomposition, ce texte ne représentera pas moins le seuil minimum de constitutionnalité et la clé de voûte des institutions de l’Etat durant cette phase de la transition démocratique.
Acte II scène 2 : La mise en place d’Autorités publiques indépendantes
En théorie juridique, les autorités indépendantes sont des entités d’un genre nouveau assurant une forme nouvelle de régulation sociale et économique que la nouvelle configuration de l’économie mondiale et les avancées de la démocratie ont imposées. A bien des égards, elles constituent une catégorie sui generis, à nulles autres pareilles. Leur essor répond à une volonté de distinguer, à côté des administrations traditionnelles, des organes dotés de garanties d’indépendance particulières par rapport au pouvoir politique, en particulier par rapport au pouvoir exécutif. C’est pourquoi, elles sont placées hors hiérarchie administrative. D’origine anglo-saxonnes, elles ont fleuri depuis sous forme d’Autorité Administratives indépendantes et ont évolué vers celle d’autorités publiques indépendantes, bénéficiant au besoin de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière. Leur champ d’intervention se répartit habituellement en trois principaux secteurs : l’économie moderne (les marchés financiers, le droit de la concurrence), l’information et les technologies modernes, les libertés et les droits humains. Leurs attributions ne sont pas uniformes et exclusives passant de la simple consultation (avis), au pouvoir de décision (actes réglementaires) voire même de police et de sanction.
La Tunisie n’est pas à sa première expérimentation du modèle. Toutefois, ces Autorités publiques indépendantes ont connu un nouvel essor avec la transition et la création de ces quatre entités :
– l’Instance supérieure pour la réalisation des objectifs de la révolution, de la réforme politique et de la transition démocratique;
– la Commission nationale d’investigation sur la corruption ;
– la commission nationale d’investigation sur les abus enregistrés au cours de la période allant du 17 décembre 2010 jusqu’à l’accomplissement de son objet.
– l’Instance nationale indépendante pour la réforme du secteur de l’information et de la communication
– L’instance Supérieure indépendante électorale
1- L’Instance supérieure pour la réalisation des objectifs de la révolution, de la réforme politique et de la transition démocratique (L’ISROR).
A l’origine simple commission d’experts chargée de la réforme juridique et institutionnelle placée sous l’autorité du Doyen Yadh Ben Achour, personnalité académique de renom, elle s’est transformée en organe « politique de délibération » par l’effet du D-L n° 6 du 18 février 2011 portant création d’une Instance supérieure pour la réalisation des objectifs de la révolution, de la réforme politique et de la transition démocratique. Gardienne des objectifs de la révolution, elle a connu une nouvelle composition avec la représentation en son sein des partis politiques de l’opposition « historique », des groupements de la société civile militante ainsi que de personnalités nationales indépendantes. Le changement a été significatif de la nouvelle trajectoire que prenait le pays sous la pression des contestations politiques et sociales et la fixation d’u nouveau cap : l’élection d’une Assemblée nationale constituante originaire.
L’ISROR est une autorité publique indépendante chargée « d’étudier les textes législatifs ayant trait à l’organisation politique et de proposer les réformes à même de concrétiser les objectifs de la révolution relatifs au processus démocratique. Elle a été également mise en mesure d’émettre un avis sur l’activité du gouvernement, en concertation avec le Premier ministre ». Quoique contestée de l’extérieur sur son acte de naissance ainsi que sur les modalités de désignation de ses membres et minée de l’intérieur par les conflits idéologiques avec notamment le retrait définitif de la Nahdha (24 juin 2011) et la suspension par le Parti Démocratique et Progressiste de sa participation suite à la controverse sur la question du financement des partis, l’ISROR a donné au pays les textes fondateurs de son processus démocratique :
– Le D-L n°35 du 10 mai 2011 relatif à l’élection de l’Assemblée nationale constituante,[JORT, n° 33, pp. 647-656] où ont été retenus les principes et modalités suivants :
- un scrutin au suffrage universel, libre, direct et secret conformément aux principes démocratiques, d’égalité, de pluralité, d’intégrité et de transparence ;
- la parité de candidature entre les hommes et les femmes sur les listes électorales dont le défaut entraîne l’annulation ;
- la reconnaissance de la qualité d’électeurs et d’éligibles à l’ANC à tous les Tunisiens et Tunisiennes sans distinctions de résidence et de naissance avecadmission des binationaux ;
- le scrutin de liste à la représentation proportionnelle ;
- l’attribution de toute l’opération électorale à une autorité publique indépendante l’ISIE
- les règles sur le financement de la campagne
- l’inéligibilité concernant toute personne ayant exercé au sein des gouvernements antérieurs à l’exception de celle dont il a été prouvé qu’elle n’a jamais adhéré au RCD et de toute personne ayant eu des responsabilités au sein du RCD ainsi que de celle qui a sollicité la candidature du président déchu pour 2014 (Art15).
Malgré ses avancées démocratiques, le texte a souffert de diverses lacunes qui ont nécessité sa révision et « fragilisé » quelque part le processus électoral, notamment en ce qui concerne :
- L’absence d’effets disqualifiant l’auteur d’un manquement à l’interdiction de toute campagne dans les lieux de culte et de travail et dans les établissements éducatifs et universitaires (art38 en lien avec l’article 72)
- Le silence gardé sur les campagnes électorales avant l’heure et leur sanction (Art. 43- Art 53)
- Le flou de certaines dispositions attribuant à l’ISIE la faculté de prendre les mesures nécessaires en vue de mettre fin aux dépassements constatés lors de la campagne électorale (Art 47)
- L’absence de critères de désignation des présidents de Bureaux de votes (Art. 54)
- Le risque que représente la possibilité ouverte aux électeurs handicapés de se faire assister sans autre précision des principes à respecter (Art. 61)
- L’absence de critères de désignation de membres additionnels à l’opération de dépouillement (Art.63)
- L’absence de disqualification pour des infractions autres que les manquements aux règles sur le financement de la campagne (Art.70)
- Des délais de recours contentieux trop brefs (Art.72) et des modalités peu compatibles avec les principes de séparation et de transparence (Art.72)
– D.L. n° 27 du 18 avril 2011 sur l’Instance supérieure électorale [JORT, n° 27 du 19 avril 2011, pp. 488-490].
En cette phase encore trouble du processus transitionnel, il était primordial de rompre toutes attaches avec le ministère de l’intérieur, bras séculier de l’ancien régime, en lui retirant toute tutelle et prérogative sur les élections. En ce sens L’ISIE a été conçue comme une véritable autorité publique indépendante, dotée de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière en vue de conduire l’opération électorale. Placée sous la conduite de Kamel Jendoubi, figure de l’opposition respectée de toutes et de tous, sa tâche a été titanesque :
- l’enregistrement des électeurs sur les listes électorales en vue de la constitution du corps électoral passant ainsi des 4 millions « sélectionnés » sous le régime de Ben Ali à 7 millions d’électeurs potentiels,
- la gestion et le contrôle de la recevabilité des candidatures avec plus de 60 partis politiques en lice, 1711 listes dont 678 « Indépendantes » représentant 42,2% du total et 11 313 candidats dans toutes les circonscriptions pour 217 sièges dont 6000 femmes),
- l’organisation et le contrôle contentieux de la campagne électorale qui s’est déroulée du 1er au 22 octobre,
- l’organisation du scrutin lors de la journée du 23 octobre dans les milliers de bureaux de votes répartis sur les 33 circonscriptions retenues,
- le dépouillement des bulletins et la compilation des procès verbaux
- l’annonce des résultats, l’examen des recours avec validation ou invalidation des listes,
- la rédaction d’un rapport définitif sur les élections, etc.
Sur le plan structurel, l’ISIE est composée d’une entité centrale et de sous-commissions régionales dont les sièges sont situés aux chefs-lieux des gouvernorats et des missions diplomatiques. Elles portent le titre d’Instances Régionales Indépendantes pour les Elections (IRIE). Organe en charge de l’administration électorale, l’ISIE n’a pu concrétiser le principe de parité. Sur les 16 membres au centre deux seulement sont des femmes.
Ce sont donc des milliers de personnes que l’ISIE a mis à contribution en les formant aux « contraintes » de la démocratie. Malgré l’immensité des défis ainsi que les obstacles rencontrés ou les limites et les dépassements qui ont entaché son action, l’ISIE est parvenue à réaliser l’objectif pour lequel elle a été créée : l’organisation d’élections libres. C’est cette action régulatrice du processus électoral que nous verrons en troisième partie.
– Le Décret n° 1088 du 3 août 2011 relatif au découpage des circonscriptions électorales et au nombre des sièges attribués à chaque circonscription [JORT n° 59 du 9 Août 2011, pp. 1434- 1442].Sur le territoire tunisien, le décret a retenu 199 sièges répartis sur 27 circonscriptions électorales et pour l’étranger 18 sièges répartis sur 6 circonscriptions électorales. Ces divisions extérieures n’ont pas manqué de poser quelques problèmes juridiques à des pays tels le Canada pour qui le territoire Canadien ne pouvait être considéré comme une circonscription électorale tunisienne.
– Le décret n° 1087 du 3 août 2011 fixant le plafond de la subvention électorale et ses modalités d’ordonnancement (JORT n° 59 du 9 août 2011, P. 1434) Parmi les principes retenus, la restitution de la moitié de la somme allouée par les listes n’ayant pas atteint dans leurs circonscriptions au moins 3% des voix proclamés.
– Le décret n° 1089 du 3 août 2011 fixant le niveau des responsabilités au sein du RCD déterminant l’inéligibilité à l’ANC conformément à l’article 15 du D-L n°35 du 10 mai 2011 (JORT n° 59 du 9 août 2011, p. 1443)
– Le D-L n° 87 du 24 septembre 2011 sur les partis politiques. (JORT n° 74 du 30 septembre 2011, pp. 1993-1996). Texte d’inspiration démocratique et pluraliste, fondé sur les principes de la liberté d’organisations politiques (Art.1), il abroge les lois antérieures de 1988, lois liberticides sur lesquelles s’est construit l’autoritarisme politique. Il supprime le régime de l’autorisation préalable du ministre de l’intérieur en le remplaçant par celui de la déclaration auprès du premier ministre (Art.6-16). Il interdit expressément aux autorités publiques d’entraver directement ou indirectement le fonctionnement des partis (Art.5) à qui il impose « le respect des principes républicains, de la supériorité de la loi, de la démocratie, du pluralisme, de l’alternance pacifique au pouvoir, de la transparence, de l’égalité, de la neutralité de l’administration, des lieux de culte et des services publics, de l’indépendance de la justice, des droits de l’homme, conformément aux conventions internationales ratifiées par la Tunisie (Art.3). Contrairement aux textes antérieurs, il n’interdit pas au bi -nationaux de diriger un parti et se contente de proclamer « qu’il est exigé des fondateurs de bénéficier de la nationalité tunisienne et de leurs droits civils et politiques » (Art.6). Le texte innove en fixant minutieusement les règles de gestion financière et comptable du parti (Art.17-27) et en imposant des limitations à son financement : l’interdiction de tout financement extérieur ou de source inconnue ou émanant de personnes morales, publiques ou privées, exception faite du financement attribué sur le budget de l’Etat, ou enfin émanant d’une personne physique et d’une somme supérieure à 60 000 dinars par an et par donateur (Art. 19).
– Le D-L n° 88 du 24 septembre 2011 relatif aux associations (JORT n° 74 du 3à septembre 2011, pp. 1993-1996). En rupture avec le régime de l’autorisation préalable inauguré en 1959, le nouveau texte instaure le régime de la simple déclaration (Art.8). Il affirme pour la première fois le principe de la liberté d’association et la garantie de son indépendance (Art 1) en la soumettant au respect de l’Etat de droit, de la démocratie, de la pluralité, de la transparence, de l’égalité et des droits de l’homme (Art.3). De nouvelles possibilités d’action judiciaires (Art.13 et 14) et de regroupement en réseau (Art.26-31) sont reconnues aux associations : le droit de se porter partie civile et d’intenter des recours devant les tribunaux en relation avec leur objet.
2 – L’Instance nationale indépendante pour la réforme du secteur de l’information et de la communication, l’INRIC.
[D.L n° 10 du 2 mars 2011 portant création d’une instance nationale indépendante pour la réforme du secteur de l’information et de la communication (JORT n° 14 du 4 mars 2011, p. 222) ; D.n° 437 du 26 avril 2011 portant désignation des membres de l’INRIC, n° 30 du 29/04/2011, p. 574.]
Subissant les affres de la dictature, le secteur de l’information et de la communication allait connaître malgré ses pesanteurs de grands bouleversements. La première mesure a été de supprimer dès le 3 février 2011 le ministère de la communication organe de la censure par excellence. Son personnel administratif ainsi que les établissements et organismes relevant de sa tutelle, ont été placés en position de détachement, de mutation et de tutelle auprès du premier ministère. Une nouvelle institution, conçue comme partie intégrante du dispositif institutionnel du processus transitionnel allait voir le jour : l’INRIC.
Autorité indépendante à dimension nationale, l’INRIC a été en charge d’émettre 1) des propositions sur la réforme du secteur, les scénarios de mise à niveau des institutions des médias et de la communication, les textes législatifs nécessaires ; 2) de procéder à l’évaluation du secteur dans toutes ses composantes et d’en informer les parties concernées, 3) d’émettre son avis sur les demandes présentées pour la création de chaînes radiophoniques ou télévisées. Le texte l’assigne au respect des objectifs de la révolution et du droit des peuples à une information libre, pluraliste et neutre. L’instance prendra ses fonctions à la fin avril dans un climat de grande suspicion. La nomination de ses membres donnera lieu à des contestations de la part de certaines parties d’un secteur sclérosé et campé sur ses positions. L’équipe arrivera cependant, sous la direction de Kamel Labidi – figure nationale du journalisme indépendant – longtemps traqué par l’ancien régime – à s’imposer comme une véritable autorité indépendante. Comme nous le verrons en troisième partie, elle contribuera par son expertise et ses prises de position à la production d’un cadre législatif libératoire qui attend d’être amélioré sur certaines questions et sa mis en application.
Comment ces différentes autorités indépendantes ont-elles agi pour accompagner le processus électoral et mettre le pays sur la voie de la démocratie ? Y réussiront-elles ? Qu’est-ce qui manquera à leur action ?
ACTE III : VERS LES PREMIERES FONDATIONS DEMOCRATIQUES.
Jouissant d’un véritable pouvoir normatif et d’initiative législative, L’ISIE et l’INRIC accompagneront le processus électoral et institutionnel. Elles participeront chacune dans son domaine à donner à la transition ses premières fondations démocratiques. Intervenant toutes deux dans un champ miné par des années de dictature et confrontées à de multiples actes de résistance voire de sabotages, la première jouera un rôle régulateur du processus électoral qu’elle tentera d’inscrire sur la voie de la souveraineté populaire (III-1) ; la seconde, chargée des médias, de l’information et de la communication, tentera de réformer le secteur en le dotant d’un cadre législatif libératoire (III-2).
Acte III Scène 1. L’ISIE et l’accompagnement régulateur du processus électoral
Un véritable chantier devait s’ouvrir devant l’ISIE pour conduire à terme le processus électoral, rompre avec l’ancien système, en finir avec ses manipulations et ses fraudes. Or, un premier bras de fer allait surgir entre elle et différents acteurs politiques concernant le report des élections du 24 juillet au 16 puis au 23 octobre 2011. Ces incidents devaient marquer le démarrage de ses travaux, commencés sur les chapeaux de roues et brouiller pour longtemps le sens de son action et de sa communication. La décision enfin entérinée, l’ISIE allait se lancer dans une véritable course contre la montre.
La priorité était de renoncer au système de la carte électorale en lui substituant de nouvelles modalités en vue de la constitution du corps électoral. Le choix s’est porté sur une démarche active : l’inscription volontaire de l’électeur sur les listes électorales. L’opération a connu quelques ratés au niveau de la mobilisation populaire. Elle a nécessité la prorogation des délais [du 30 juillet au 14 août] et l’adoption de mesures de « dernière chance » : l’inscription d’office permettant à tout électeur de se présenter muni de sa carte d’identité au bureau de vote le jour du scrutin. L’opération a été un demi-succès. Sur un corps électoral estimé à 7.900 millions, seuls 52% ont fait la démarche. Les femmes en représentent les 45%. Cette abstention (active ou passive) allait produire ses effets sur le taux de participation électorale et infléchir par la suite les résultats des élections.
La deuxième opération (du 1er au 7 septembre) concernait la formation des listes et le dépôt des candidatures dont la recevabilité échouait à l’examen de l’ISIE : avoir au moins 23 ans d’âge, bénéficier de la qualité d’électeur, ne pas avoir assumé de responsabilités au sein du gouvernement ou du Rassemblement constitutionnel démocratique sous l’ancien régime ou avoir appelé le président déchu à se porter candidat aux élections de 2014. Les listes devaient répondre au principe de la parité Homme-Femme avec alternance et le nombre des candidats devait correspondre au nombre des sièges réservés à la circonscription électorale en question. Les partis ne pouvaient pas présenter plus d’une liste dans chacune des circonscriptions. Au final sur les 1626 listes il en sortira 1500 soit 94% des candidatures toutes catégories confondues dont 827 listes de partis, 660 d’indépendants, 34 listes d’alliances ; 11.689 candidats pour les 217 sièges dont 56% ont moins de 40 ans et 25% entre 40 et 50 ans.
C’est durant la campagne électorale (1er-21 octobre) que la tension s’est trouvée au plus fort entre l’ISIE et certains partis politiques et médias opposés à ses règlements sur la publicité. Deux de ses décisions sont notables : l’arrêté du 3 septembre 2011 portant code de conduite des médias audio – visuels durant la campagne électorale ; l’arrêté du 3 septembre 2011 portant définition des règles et modalités de la campagne électorale [JORT n° 67 du 6 septembre 2011]. Elles couvrent les principales opérations du processus durant la campagne : la publicité politique, la campagne proprement dite, le silence électoral, le financement. Les textes réaffirment l’interdiction de toute publicité politique en précampagne à tous les médias tous types confondus publics et privés à partir du 12 septembre 2011. Ainsi libellé, l’article 15 « interdit aux médias nationaux privés de recourir à la publicité « commerciale » au profit d’un candidat à partir du 12 septembre 2011 ». Cette décision n’a pas dissuadé le PDP (le parti progressiste et démocratique), l’UPL (Union patriotique Libre) et l’Alliance Nationale pour la Paix et la Prospérité, de continuer leur publicité en particulier au niveau de la presse écrite. L’affaire devait échouer devant les tribunaux : en excès de pouvoir devant le tribunal administratif et en référé devant le TPI. Le 5 octobre, tandis que la compétition électorale battait son plein, le Tribunal administratif affirmait- selon sa jurisprudence constante- le pouvoir règlementaire spécial de l’ISIE en sa qualité d’autorité publique indépendante et confirmait sa compétence de réglementer aussi les aspects de précampagne.
Le 23 octobre 2011, l’affluence dans les 8971 bureaux de vote a commencé tôt le matin. Malgré quelques incidents relevés ici et là, à l’étranger lors de la mise en place des bureaux de vote et des instances régionales (difficultés de zonage, coordination avec les autorités) ou sur place (affichage des listes, manquements aux procédures, poursuite des campagnes, intimidations, etc.), le scrutin a représenté une journée historique, d’une grande charge émotionnelle. C’est au niveau du dépouillement et des compilations des P.V que l’opération échappait à la maitrise de l’ISIE. La mission d’observation de L’Union européenne parle « d’improvisation » et remet en cause la fiabilité de cette opération dans certains centres tout spécialement à Mahdia et Béja. De même la proclamation par les IRIES des résultats de leur circonscription de manière spontanée, non uniformisée et sans affichage des feuilles de compilation a sérieusement entaché cette opération sans pour autant remettre en cause les résultats préliminaires proclamés par l’ISIE le 27 octobre 2011. Si de manière générale ces résultats étaient attendus pour l’ensemble, les scores réalisés par la pétition populaire ont surpris tout le monde. Le parti de la Nahdha a été donné vainqueur avec 1.500.649 voix sur 4.308.888 suffrages exprimés. Il sera la première force politique de la Constituante avec 89 sièges sur 217. Le CPR aura 341.549 voix et 29 sièges ; la Pétition populaire, 252.025 voix (26 sièges) et Ettakatol, 250.686 voix (20 sièges) ; Viennent ensuite le Parti démocrate progressiste (PDP) 16 sièges, le Pôle démocratique moderniste (PDM) 5 sièges, l’Initiative 5 sièges, Afek Tounes 4 sièges, le PCOT 3 sièges, Achab 2 sièges, le MDS 2 sièges. Les 16 sièges restants ont été remportés par de petits partis et listes indépendantes et répartis sur la base de 1 siège pour chaque liste.
C’est encore au sujet de la pétition populaire que des problèmes contentieux allaient surgir significatifs des défaillances du système de contrôle électoral. L’ISIE a en effet invalidé les résultats des listes « indépendantes » de la pétition populaire sur la base de l’Article 70 du D-L sur le financement de la campagne électorale et abouti à l’annulation de huit des sièges remportés dans six circonscriptions. Dans la Zone de France 2, l’annulation de la liste de la pétition populaire a été opérée a postériori sur la base de l’article 15 relatif aux conditions d’inéligibilité applicables en principe au contentieux des candidatures. Ces annulations seront invalidées par le tribunal Administratif pour manque de preuve en restituant à la pétition populaire sept des huit sièges annulés. En tout état de cause, sur les 104 recours déposés dans les délais devant le TA, jugés trop brefs, six seulement ont été acceptés, soit 5% du total. Tous les autres ont été rejetés dont 52 pour vice de forme soit 50% de la totalité soulignant le déficit de culture juridique et contentieuse parmi les acteurs politiques.
Ce n’est qu’après achèvement de la procédure contentieuse que l’ISIE pouvait proclamer les résultats définitifs conformément à l’article 73 du DL sur l’élection de l’ANC [Arrêté du 13 novembre 2011, in JORT numéro 87 du 15 novembre 2011, pp 2729-2738]
Acte III Scène 2 : Un nouveau cadre pour la liberté d’expression.
L’INRIC, à l’inverse de l’ISIE n’a pas de compétence décisionnelle ou de pouvoir règlementaire spécial. Sa contribution à la réforme du système a été pourtant décisive. Trois textes de son cru, promulgués tardivement par les autorités provisoires, ont « révolutionné » le secteur en mettant fin au système antérieur de la censure et en érigeant à sa place la liberté d’expression. Il s’agit dans l’ordre de leur parution du D-L n° 41 du 26 mai 2011relatif à l’accès aux documents administratifs des organismes publics.[JORT n° 39 du 31 mai 2011, p.803], du D-L n° 115 du 2 novembre 2011sur la liberté de presse, de publication et de diffusion et du D-L n° 116 du 2 novembre 2011
